Báo cáo mới của Ngân hàng Thế giới đã tái dựng góc nhìn toàn cảnh về sự phát triển của ngành điện Việt Nam từ những năm sau ngày giải phóng miền Nam đến hiện tại và những dự kiến sẽ triển khai trong tương lai, từ chỗ cấu trúc ngành dọc do doanh nghiệp nhà nước quản lý dần chuyển sang thị trường cạnh tranh đa dạng.
Công nhân trên đường dây tải điện | Ảnh: EVN
Báo cáo bằng tiếng Anh có tên “Learning from Power Sector Reform Experiences: The Case of Vietnam” (Tạm dịch: Kinh nghiệm cải cách ngành điện: Trường hợp của Việt Nam) do hai chuyên gia Alan David Lee và Franz Gerner thực hiện và được Ngân hàng Thế giới công bố vào tháng 3/2020.
Thay đổi cục diện bao phủ: Từ 2,5% đến 99%
Trước đây, ngành điện của Việt Nam tương đối nhỏ và rời rạc. Do chiến tranh chia cách Bắc-Nam, hệ thống điện mỗi miền phát triển riêng biệt với tiêu chuẩn kỹ thuật khác nhau.
Thời điểm đất nước thống nhất năm 1975, chỉ 2,5% số hộ gia đình có điện sử dụng, chủ yếu ở thành thị. Với đặc điểm kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Chính phủ đã lập ra 3 công ty nhà nước (PC1, PC2, PC3) phục vụ hệ thống lưới điện tại 3 miền Bắc, Trung, Nam để chịu trách nhiệm toàn bộ quá trình sản xuất, dẫn truyền và phân phối điện trong phạm vi tương ứng của mình. Tuy nhiên, 3 công ty này hoàn toàn độc lập và không có cơ sở hạ tầng liên kết với nhau.
Lúc đó tại mỗi địa phương, các hợp tác xã, cá nhân và đơn vị nhỏ mua điện từ công ty nhà nước để bán cho người dùng cuối cùng, hình thành một thị trường bán lẻ điện phi chính thức. Các thị trường này không có quy định rõ ràng và có thể đặt giá cả tự do.
Đến năm 1985 đã có khoảng 9% số hộ gia đình có điện nhưng mức tiêu thụ ớ mức thấp 65 kWh/năm, (tương đương với mức đủ để chiếu sáng trong nhà).
Khủng hoảng kinh tế-xã hội, theo sau là chính sách Đổi mới năm 1986 khiến đất nước đi theo con đường “kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”. Việt Nam bắt đầu mở cửa bên trong cho tư nhân lẫn bên ngoài với các đối tác quốc tế.
Mặc dù Đổi mới không ảnh hưởng lập tức đến ngành điện vì tốc độ điện khí hóa và mức tiêu thụ còn quá thấp, nó đã đặt nền móng cho những cải cách ngành sau này theo hướng thị trường cạnh tranh. Sự kết thúc của Liên Xô vào đầu những năm 1990 và việc nối lại quan hệ kinh tế với Hoa Kỳ vào năm 1993 đã tạo ra cơ hội cho các nhà tài trợ phương Tây thiết lập ảnh hưởng, đồng thời thiết lập thị trường vốn cho những dự án phát triển điện của Việt Nam.
Nhờ có những dự án xây dựng nhà máy điện mới từ việc mở cửa đầu tư, mà đến đầu những năm 1990, miền Bắc khá dư thừa điện. Các nhà máy sản xuất điện phía Bắc như Hòa Bình, Uông Bí, Phả Lại luôn chạy dưới công suất. Trong khi đó, miền Nam lại thường xuyên thiếu thốn điện trầm trọng. Một ngày có điện ở Sài Gòn có thể kéo theo 2-3 ngày liên tiếp mất điện. Chính phủ thậm chí đã cân nhắc giữa 2 lựa chọn: bán điện từ phía Bắc cho Trung Quốc hay xây đường truyền tải điện cho phía Nam.
Cuối cùng, Việt Nam chọn phương án “phiêu lưu” hơn – xây một đường dây tải điện nối liền hai miền Bắc – Nam. Sau nhiều hoài nghi, tham vọng và hơn 700 ngày xây dựng vất vả, vào tháng 5/1994, hơn 1500km đường dây tải điện 500kV Bắc – Nam đã khánh thành, chính thức hình thành mạng lưới điện quốc gia.
Đường dây 500 kV Bắc – Nam có thể coi là một trong những thành tựu kỹ thuật quan trọng nhất của Việt Nam. Về cơ bản, nó là nhân tố định hình sự phát triển của cả ngành điện. Đường truyền không chỉ kết nối các hệ thống bị cô lập trước đây và làm tăng độ khả tín, mà còn tạo điều kiện để mở rộng điện khí hóa đến các vùng nông thôn, hải đảo.
Từ năm 2011, Việt Nam đã đạt mức bao phủ điện toàn dân (universal access). Tính đến năm 2018, khoảng 99% số hộ gia đình Việt Nam có điện để sử dụng, với mức tiêu thụ trung bình đầu người tăng nhanh, đạt 2.100 kWh/năm, tương đương với mức năng lượng đủ dùng cho các thiết bị công suất cao như điều hòa.
Việt Nam cũng được Ngân hàng Thế giới đánh giá là một trong những quốc gia thực hiện thành công và đạt hiệu quả cao về đầu tư điện nông thôn. Thực tế, tỉ lệ người dân được sử dụng điện tại Việt Nam đã cao hơn một số quốc gia trong khu vực có điều kiện kinh tế bằng hoặc khá hơn như Indonesia, Philippines, Malaysia…
Cho phép tư nhân tham gia vào ngành
Năm 1995, ba công ty điện lớn quản lý mỗi miền đã hợp nhất thành Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Chính phủ kì vọng việc kết nối có thể đảm bảo nguồn cung năng lượng ổn định với giá cả phải chăng để phục vụ người dân và chính quyền, đồng thời tạo hiệu ứng lan tỏa cho kinh tế vĩ mô và các ngành nghề khác.
Theo thời gian, EVN được trao càng nhiều quyền tự chủ, các mục tiêu sản lượng đầu ra dần thay bằng mục tiêu lợi nhuận. Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng mối quan hệ giữa ba bên là công ty EVN, các cơ quan của Chính phủ và Đảng Cộng sản Việt Nam được duy trì chặt chẽ, kèm theo những ràng buộc và luân chuyển nhân sự cấp cao. Đặc tính này “đã đảm bảo các tác nhân chính trong việc thiết kế và cải cách ngành điện duy trì được sự đồng thuận [để đạt mục tiêu chính quyền đặt ra]”, báo cáo nhận xét.
Năm 1996, khi các thành tố trong ngành đã tương đối đầy đủ, Chính phủ bắt đầu thảo luận việc hình thành khuôn khổ pháp lý về điện. Trong 8 năm tiếp theo, Việt Nam có tới 15 phiên bản dự thảo luật, cũng như tham gia đối thoại với một loạt tổ chức thế giới để học hỏi kinh nghiệm quản lý và tài chính. Song song với xây dựng pháp luật, Nhà nước tiến hành nhiều bước đi quan trọng cho phép khu vực tư nhân tham gia vào sản xuất điện và cung cấp các gói dịch vụ liên quan.
Nhiều nhà máy điện công suất lớn không phải vốn nhà nước mọc lên, gồm cả thủy điện, nhiệt điện. Cùng lúc đó, EVN bắt đầu tách các công ty thuộc khối xây dựng ra, sau đó được yêu cầu tái cấu trúc để chuẩn bị “cổ phần hóa” – bước đệm để nhà nước rút dần vốn khỏi hoạt động kinh doanh.
Trong những năm đầu thập niên 2000, Chính phủ tỏ ra miễn cưỡng trong việc chấp nhận giá điện tư nhân cao hơn. Việc thiếu đấu thầu cạnh tranh cũng khiến những cuộc đàm phán về giá của tư nhân trở nên khó khăn và kéo dài. Để lấp đầy khoảng trống này, Chính phủ ủy quyền cho các doanh nghiệp nhà nước khác như Tập đoàn dầu khí Việt Nam (PVN) và Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin) tham gia vào ngành điện bằng việc xây dựng các nhà máy nhiệt điện than và khí đốt lớn.
Cải cách ngành điện được bắt đầu một cách nghiêm túc khi Luật Điện lực thông qua năm 2004. Việt Nam bắt đầu khởi động ý tưởng về các thị trường mua bán điện cạnh tranh. Thay vì trợ cấp như trước, các chi phí sản xuất điện của doanh nghiệp nhà nước được yêu cầu phản ánh trong giá để thu hút đầu tư tư nhân. Động lực này đòi hỏi phải phân chia ngành để chừa chỗ cho những nhân tố mới tham gia. EVN bắt đầu tách rời thành nhiều công ty con với chức năng riêng biệt (sản xuất, truyền tải, phân phối) để chuẩn bị cho quá trình thay đổi.
Tính đến năm 2018, khu vực tư nhân, liên doanh và vốn đầu tư nước ngoài chiếm 27% tổng công suất phát điện, tương đương 12,8 GW trên tổng số gần 47,4 GW cả nước. Thị phần còn lại do các công ty của EVN, PVN và Vinacomin nắm giữ.
Quy định về mức giá bán điện [từ nhà máy điện lên lưới] vẫn còn những vướng mắc nhất định. Từ những năm 2000, Ngân hàng Thế giới đã khuyến nghị Việt Nam nên tăng giá bán điện đủ để phục hồi chi phí hoàn toàn bởi mức giá quá thấp khiến EVN không thể mua điện từ những bên sản xuất không được trợ cấp. Mức giá này chỉ đủ đáp ứng chi phí vận hành và một phần chi phí đầu tư.
Từ thời điểm đó đến nay, mức giá phục hồi như thế vẫn chưa áp dụng được. Một trong những lý do liên quan đến hiệu quả hoạt động và đầu tư của các doanh nghiệp điện nhà nước. Lý do khác liên quan đến việc Nhà nước giữ mức giá bán lẻ đến người tiêu dùng (tức “đầu ra” của điện mua từ các nhà máy) tương đối thấp trong nhiều năm để duy trì mức độ tiếp cận điện toàn dân và đảm bảo tổng thể lợi ích của xã hội.
Từng bước xây dựng các thị trường mua-bán điện cạnh tranh
Cơ chế trợ cấp giá của chính phủ và thế độc quyền về điện của EVN trong thời gian dài cũng tạo ra một số điểm yếu nhất định. Do vậy, kể từ năm 2006, Việt Nam khởi động lộ trình phát triển thị trường điện cạnh tranh theo 3 cấp độ. Giai đoạn đầu từ năm 2004-2014 nhằm xây dựng Thị trường Phát điện Cạnh tranh (VCGM), cho phép nhiều đơn vị tham gia sản xuất điện và bán lại cho bên mua độc quyền là công ty mua bán điện EPTC thuộc EVN.
Lộ trình cải cách ngành điện theo QĐ 26/2006/QĐ-TTg “Phê duyệt lộ trình, các điều kiện hình thành và phát triển các cấp độ thị trường điện lực tại Việt Nam” ngày 26/01/2006
Tuy vậy, trong giai đoạn 2 từ năm 2015-2021, để phát triển Thị trường Bán buôn điện Cạnh tranh (VWEM), nhiều nhà sản xuất điện có thể ký hợp đồng trực tiếp với nhiều nhà mua buôn (tức các công ty phân phối và nhà tiêu dùng công nghiệp lớn). Điều này giúp tăng tính minh bạch của thị trường và kích thích cạnh tranh giữa các bên. Thế độc quyền mua của EVN sẽ dần giảm đi. Kết quả kì vọng là hai bên mua-bán cân đối được tổng danh mục hợp đồng với sơ đồ phụ tải theo giá thị trường, và trong trường hợp lượng hợp đồng không đáp ứng nhu cầu thực tế thì bên mua cũng có công cụ thay thế trên thị trường giao ngay.
Trên thực tế, mặc dù tiến độ chưa hoàn toàn trùng khớp với dự kiến nhưng từ tháng 1/2019, thị trường bán buôn điện cạnh tranh của Việt Nam đã chính thức đi vào vận hành với khoảng 90 đơn vị tham gia.
Theo kế hoạch, trong giai đoạn 3 từ năm 2021, Thị truờng Bán lẻ điện Cạnh tranh (VREM) sẽ bắt đầu được xây dựng. Các nhà bán lẻ sẽ được cấp giấy phép tham gia, trong đó tư nhân có thể chiếm 30% cổ phần tại mỗi đơn vị phân phối. Việc chuyển dịch sang các thị trường điện cạnh tranh đòi hỏi loại bỏ dần sở hữu chéo giữa các đơn vị tham gia vào những phân khúc khác nhau trong chuỗi cung ứng điện, do vậy EVN đang đứng trước áp lực phải nhanh chóng cổ phần hóa, thoái vốn nếu Chính phủ muốn phát triển các thị trường theo đúng dự tính.
Ba bài học lớn từ Việt Nam
Khi xem xét những thay đổi trong gần 3 thập kỉ qua, có thể thấy xu hướng dịch chuyển rất rõ ràng của ngành điện Việt Nam. Nỗ lực rất lớn này đạt được nhờ sự thay đổi của cả chính quyền và các công ty, đặc biệt là EVN.
Franz Gerner, trưởng nhóm chuyên gia năng lượng của Ngân hàng Thế giới, cho rằng: “Nhìn chung, Việt Nam đã đi theo con đường độc đáo và có những bằng chứng thành công rõ ràng trong việc mở rộng và cải cách thị trường điện, dựa trên những đặc điểm chính trị, kinh tế-xã hội khác biệt của mình”. Theo ông, ba bài học có thể tham khảo từ Việt Nam là:
(I) Các cơ quan quản lý nhà nước hoàn toàn có thể phát triển ngành điện hiệu quả với cam kết từ cấp cao nhất trong Chính phủ, đội ngũ nhân lực có chất lượng và sự đồng thuận giữa các cơ quan. Việc trợ cấp giá điện có thể dẫn đến phụ thuộc vào tài chính công và giảm khả năng thu hút đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, nhờ những chính sách mở cửa ngành mà điều kiện tham gia của tư nhân dần trở nên thông thoáng hơn.
(II) Cải cách từng bước cho phép Việt Nam vừa thực hiện, vừa đánh giá, rút kinh nghiệm, tuy nhiên trình tự đóng vai trò quan trọng. Bất chấp thời gian chuyển đổi kéo dài từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường, ngành điện vẫn duy trì được những bước sửa đổi liên tục, đồng thời giảm thiểu những cú sốc rủi ro cho người tiêu dùng. Thay vì đưa ra một ‘cuộc biến chuyển khổng lồ’, Chính phủ đã thực hiện một lộ trình dài hơn 20 năm để từng bước hình thành các thị trường cạnh tranh. Mỗi giai đoạn đều có khoảng thời gian vài năm giữa các dấu mốc quan trọng để thích nghi hoặc tạo áp lực cải cách. Tuy vậy, việc thực hiện chậm hơn so với kế hoạch.
(III) Áp dụng cơ chế thị trường quá sớm trước khi có các yếu tố nền tảng khác có thể làm hạn chế tính hiệu quả của thị trường, thậm chí cản trở các bước cải cách tiếp theo. Thị trường phát điện cạnh tranh đã đi vào hoạt động từ năm 2012 trước khi Nhà nước đưa ra được những quy chuẩn về thị trường điện tập trung, quy tắc giải quyết xung đột lợi ích giữa các doanh nghiệp nhà nước hay xây dựng được giá điện phản ánh đầy đủ chi phí. Điều này dẫn đến thế độc quyền của EVN – không chỉ trong việc sản xuất, truyền tải, phân phối điện mà còn quản lý cả những đơn vị điều phối và điều hành thị trường. Nếu Việt Nam không tạo được những thiết chế giám sát mạnh mẽ, việc tập trung này sẽ dẫn đến thâu tóm lợi ích, làm cản trở các bước cải cách tiếp theo.
Nguồn tin – Phong Du – Báo Khoa học & Phát triển
